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陆铭:为大城市松绑是实现多方利益的关键

发布者:校友与公关办公室    发布时间:2019-04-22

继2018年取消中小城市和小城镇落户限制后,时隔一年,取消落户限制的城市范围再次扩大。

4月8日,国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下简称《任务》),取消或放宽Ⅱ型、Ⅰ型大城市的落户限制;同时要求超大特大城市调整积分落户政策,确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例,大幅增加落户规模。

从重点发展中小城镇转向聚力建设大城市,中国城镇化进入下半场。

1995年,《小城镇综合改革试点指导意见》成为第一份推进中国城镇化的文件。2014年,《国家新型城镇化规划(2014―2020年)》发布,以“两横三纵”城市群战略作为农业人口市民化的主要阵地—当时,“加快发展中小城市作为优化城镇规模结构”依旧是城镇化的主攻方向。2016年,政策开始微调。2016年发布的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》中,调整完善大中城市、超大特大城市落户政策开始成为题中之要义。

上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭多年从事城乡和区域发展研究。在《大国大城—当代中国的统一、发展与平衡》一书中,他多次强调人口总是持续不断地向大城市集中的城市发展规律。

在总结中国城镇化进程时,陆铭对时代周报记者说:“从改革开放以来,控制大城市人口一直是政策的基调。2003年,大城市的土地供应开始被严格控制。2014年有一个微妙变化即提出‘城市群’概念,到最近提出‘都市圈’发展,这是一个逐渐调整的过程。这也说明两个问题,一是大城市在城镇化进程中的作用不能忽视;二是长期以来鼓励中小城镇发展并未达到预期效果。”

(时代周报:Q  陆铭:A)

城镇化改革“进两步退一步”

Q:从以“中小城市”为主阵地到今年放开Ⅱ型、Ⅰ型大城市落户限制。中国城镇化这些年来最大的问题是什么?

A:尽管目前政策已显现出变化,但我认为思想层面还存在着三个主要误区。

一是仍然认为人口太多导致了超大特大城市的城市病。我一直强调,城市病并非主要由人口规模导致,而是与城市管理和规划有关。

二是认为通过引导人流流向中小城市和农村,就可以实现农村的发展。但规模经济意味着人口规模大的地方拥有更高的劳动生产率和工资,企业和人口往大城市集中是趋势,农村和中小城市必然缺乏就业吸引力。

三是认为只要增加对农业的投资就可以提高农民的收入。事实是,农业的特点决定了在给定的土地面积下,农产品产量很难增加,如何提高人均收入?唯一的办法是减少人。

由于存在着这些误区,过去一直控制大城市人口,但其实,为大城市松绑才是实现多方利益的关键。外地人口的进入既缓解了超大、特大城市的劳动力短缺,也解决了中小城市人口的就业问题,提高了经济增长动力和资源配置效益。

Q:从现在开始调整,到2020年实现1亿非户籍人口在城市落户的目标能否如期实现?

A:若干年以来,城镇化从总体来看还是逐渐趋近市场规律的,但城镇化方面的改革并非一直向前,会因为对问题的认识不同,进两步退一步。上面提到的三个误区目前仍有很大影响力,我们也会观察到,对于超大特大城市,一方面是“大幅增加落户规模”,另一方面仍可能重提控制超大、特大城市人口。我一直强调,能否让城镇化率提高或者说能否让外来人口安心地落户,主要矛盾集中在超大、特大城市。在中等以下或者一般大城市,是否拥有本地户籍的差别并不大。如果能认识到这一点,加大力度推进超大、特大城市的户籍改革,会更容易实现1亿农转非的目标。

Q:有学者建议,现在就把特大城市和广深的户籍限制全面取消,你是否认同?户籍放开后,会否造成房价提升?

A:全面取消是最终的目的,但目前阶段性不可能做到,因为公共服务基础设施尚未做好准备,例如全日制高中教育,这些城市一直仅对本地户籍学生开放,尤其在上海和北京。如果现在全面取消户籍制度,上海有40%是外地人,如何解决这部分人的受教育需求?

房价方面,永远取决于供给和需求。户籍制度取消会带来购房需求上升,需要考察的是供给方能否增加供给。在京沪,土地是减量供应,尽管总的土地建设用地减量,但可以通过工业用地转为住宅用地、过剩的商业用地转成住宅用地、在既有的住宅用地里增加容积率和密度等方式多建房子。此外,从长期来看,如果顺应人口的增长趋势,建设用地指标本身也会增加。所以房价会否上升,最终取决于需求端和供给端哪一边的增长幅度更大。

供地矛盾不在都市圈内部

Q: 《任务》提到,要落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业落户数量挂钩,同时安排中央和省级财政转移支付时更多考虑农业转移人口落户情况,如何理解这种“人钱地”挂钩的方式?

A:这在一定程度上会缓解人口流入地土地供应的紧张程度。首先要了解,中国现在不只是京沪出现土地供应紧张,总体上来讲,中国人口流入地都存在土地供应紧张的问题。其次,人口流出地要做减量规划;最后,特大、超大城市的建设用地存在供应结构问题。刚才提到京沪建设用地供给不足,但即便在这样寸土寸金的地方,也仍然存在三个现象:一是工业用地太多;二是商业用地过多,是否可以把原来造商场的房子用来建住宅?或者把商业用地转为住宅用地?三是建筑的容积率控制,容积率其实可以适当放松。所以不只是供应总量要变,这三个方面应同时进行。

Q: 《任务》允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩,结余指标跨区域调剂,例如在北京都市圈内,河北部分地区建设用地指标结余的,可流转给北京。这对下一步城镇化会有什么影响?

A:这个问题要从两方面考虑。第一是政策的都市圈涵盖多大范围。按照我的理解,都市圈的范围大致是从核心城市中心城区出发的一小时轨道交通通勤半径内,为50―80公里;第二,中国供地的矛盾不在都市圈内部。都市圈内是要进一步集聚人口的,不会存在建设用地指标剩余并流转的问题。

因此,集体建设用地指标流转,关键在中西部、东北和东南沿海之间,以及中小城市和大城市之间,即一个地方人口流入但缺地,另外一个地方人口流出但有地,这才存在土地指标结余流转的问题。以北京和燕郊为例,燕郊虽然是城镇,但作为人口流入地,肯定不会有结余的土地指标流转到北京。

Q:你一向支持农村土地入市流转,并认为关键在保障农民卖出使用权后,还可再以市场价买回使用权。但建立这一机制为什么那么难?

A:很多思考土地政策的人认为,中国的农村土地制度在保护农民,但其实农民又觉得不需要被保护。

如何才能真正保护农民?现在农民进城后,面临着农村住房无法自由交易的问题,即使能,也只能出售给同村农民,但需要注意的是,同村的人也在往外走。很多思考土地问题的人并没有把农民当作理性的个体,但其实农民知道自己要什么。

我在农村调研时问过一位老农民,现在很多专家认为,不让你们卖房子是在保护你们。老农民回我一句话:为何你们城里人可以把房子拿去抵押,我们农民就不可以?我一时无法回答。我希望更多关心农村问题的人一起思考一下,这个问题背后的本质是:制定城市发展政策时,是应该依据市场和经济发出的信号,还是仅仅把个别人对何为美好城市的理解作为根据?

一线城市的吸引力逆转不了

Q:你一直认为特大城市对经济发展的拉动作用更大,这次《任务》提出全面放开城区500万人口以下城市的落户限制。将人口引导到这部分城市,将来会否损害超大、特大城市的发展?

A:这实际上取决于规模经济效应有多强,地理条件有多大优势。

中国的大部分一线和二线城市都同时具有两个优势,一是沿大江大河,而且沿海,这是自然条件优势;二是由于城市规模大,会具有更强的规模经济效应,优质的资源必定往这里集聚。这两个因素是大城市持续的优势所在。现在把人口引导到城区人口300万―500万的城市,但这些城市是否具有同样的自然地理优势?城市竞争力与特大、超大城市相比如何?回答这些问题就会发现,一线城市的吸引力逆转不了。

Q:如何理解大城市和中小城镇的发展关系?你此前曾提到,中小城市的发展要依赖大城市的发展。但现在看北京和北三县的关系,北三县几乎成了睡城。如何解决这一局面?

A:现在北京控制人口和住房,很多在中心城区上班的人,由于买不起中心城区的房子,转而到燕郊买房。严重的职住分离问题不是因为燕郊发展导致的,而是因为北京控制人口和住房。

反过来说,如果北京不控制人口,未来在燕郊买房的可以大致分为三种人:一是仍然在中心城区上班,但是由于快速轨道交通,一个小时内可以到达燕郊。这部分人不在乎上班远,但希望房价低;第二种人住在燕郊,但是在北京偏东部的地方上班,属于正常的就近就业;第三种人在燕郊的服务业和相关产业里工作。这才是我讲的大城市和小城镇实现了分工和协调发展的状态,这时候的燕郊和现在的燕郊是不一样的。但在燕郊实现的场景能否在河北更远的城市实现?不会,因为太远了。

Q:此次发改委首提收缩型城市。《任务》要求,收缩型中小城市应转变惯性的增量规划思维,这样的城市如何“瘦身”?

A:中国的城市,无一例外地都在做增长性规划。在之前的城镇化过程里,一方面由于在大城市管地、管人,放慢了大城市建设用地的供应增长速度;另一方面,由于鼓励中小城市发展,土地指标不断流向中小城市,导致连收缩城市都在做增长规划。这次《任务》的要求意味着,当人口持续流出成为一种趋势,会造成公共服务和基础设施过剩。对于长期闲置的公共服务和基础设施占用地上的建筑物、空置住房等,该拆就拆。

时代周报记者 姚佳莹 发自北京

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